朱建明
2008年1月中旬至2月初,我国华东、华中、华南、西南等地区遭受了历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，大雪从西到东覆盖了中国南方大部分地区。在一片白色的“红色警报”中，我国公共危机管理再次面临严峻的考验。
一、雨雪冰冻灾情危机的演变及特点 从1月10日到2月3日，我国部分地区尤其是南方大部分区域先后经历了4次大范围雨雪天气，给受灾地区社会生产和民众生活以及中国经济运行带来了严重的影响。受南方雨雪天气灾害影响，加上正值春运时节，我国铁路、公路、民航等交通运输严重受阻。仅铁道部门统计数据就显示，截止到1月31日晚8点累计晚点客车达到2859列，停运客车397列，影响货物列车8000多列，车站和列车上累计滞留旅客580多万人。据民政部门户网站报道，截至2月12日，湖南、湖北、安徽、江西、贵州、广西等21个省（区、市）不同程度遭受低温雨雪冰冻天气侵袭，八千余万人受灾，因灾死亡107人，农作物受灾面积逾1.77亿亩，因灾直接经济损失1111亿元。春节（2月7日）前夕，我国南方大部分地区雨雪天气才渐止，并在春节黄金周及以后一段时间延续晴好天气，雪情警报陆续解除。截至1月中旬，经过社会各界的抗灾救灾，滞留旅客基本疏散完毕，基础设施抢修工作取得阶段性胜利，电厂存煤利用天数稳步回升，受灾地区社会生产和生活也陆续得到恢复并从应急抢险救灾全面转为灾后重建时期。 从公共危机角度分析，这次雨雪冰冻灾情危机经历了暴雪初降征兆的危机酝酿期，雨雪冰冻恶劣天气连续肆略引起的危机爆发期、灾情全面影响社会生活的危机扩散期、抗灾救灾以及天气好转后危机逐渐消失期四个阶段。它主要呈现以下特点：1、灾情发生的不确定性和突发性。我国南方大部分地区属于亚热带气候，根据历史经验和气象条件，加上全球气候变暖的趋势，遭受寒冷气候侵袭的可能性非常微小。但是，数十年一遇的暴雪恰恰降临在长江流域而非东北，南方多个地区降雪量创历史记录，大大出乎社会各界包括政府职能部门的意料之外。2、灾情发生的迅速性和紧急性。当人们还没有从雪景中回味过来的时候，自然景观迅速转化为严重的灾害。随着降雪强度和范围的不断加大，南方多个地区的交通、电力陆续陷入瘫痪状态，能源供应全面告急，甚至部分地区通信也开始中断，受灾人数也不断增加。3、灾情事件的扩散性和连锁性。本次雪灾天气属于自然现象，但其产生的影响却扩散到社会诸多领域，导致交通受阻、财产受损、人员受灾等社会问题，不但灾区的经济社会运行受到极大的破坏，非灾区乃至国外也受到波及，一定程度上扭转了经济社会运行的态势以及国家当前的主要职能。4、灾情事件的规模大范围大。这次历史罕见的低温雨雪冰冻极端天气席卷我国大部分地区且强度大持续时间长，财产损失之大、受灾人数之多都堪称新中国成立以来最大的自然灾害。 二、政府等公共部门在雨雪冰冻灾情中的应急措施及效果 公共危机要求公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。2008年初的特大雪灾发生后，党中央、国务院高度重视，多次作出重要指示和批示，及时对抗灾救灾进行部署。1月29日，中央政治局专门召开会议研究灾情，全面部署做好保障群众生产生活工作。2月3日，政治局常委会召开会议，进一步部署雨雪冰冻灾害抗灾救灾工作，强调要千方百计保交通保供电保民生。国务院在召开全国煤电油运保障工作电视电话会议以及国务院常务会议后，又专门成立了应急中心，统一调度指挥全国救灾抢险和煤电油运工作工作并及时通报发布动态信息。1月30日，胡锦涛同志作出重要指示，要求各有关部队全力支持灾区抗灾救灾，帮助受灾群众排忧解难，共同为夺取抗灾救灾斗争胜利而努力。胡锦涛总书记、温家宝总理等党和国家领导人数次亲临灾区一线，考察指导抗灾救灾工作。 为了应对这次突发的暴雪自然灾害危机，国家发改委启动了经济运行的协调机制，建立了监测信息的日报制度，开展了动态监测，强化了电煤的产运需衔接，组织落实有序用电的方案，重点保障煤电油运的正常生产和调运，保障灾区生活必需品的供应；铁道部建立了三级旅客列车晚点滚动预报制度，及时收集列车晚点信息，并做好全额退票工作；交通部24小时加强路网控制，及时发布路况信息，保持省际、市际路网信息联动，果断采取车辆分流措施，开辟了鲜活农产品“绿色通道”并对相关运输车辆免收通行费；民政部及时会同财政部下拨中央救灾应急资金，并实行24小时值班制度，密切关注灾区动态；国家旅游局提前启动春节协调机制，进一步完善安全保障和应急预案工作；农业部紧急部署农业冬季生产和防冻灾工作；国家气象系统进入应急响应状态，中央气象频道启动应急报道机制，实时发布雪情、道路结冰预警警报和防御指南，中央气象台首次发布暴雪红色警报；中组部号召基层党组织和共产党员冲锋战斗在抗灾救灾的第一线，全国总工会要求发挥工会优势，积极帮扶救助，等等。 随着暴雪冰冻灾情的深入和扩大，全国上下都投入到抗灾救灾的队伍中。各地各部门纷纷启动应对自然灾害的紧急预案，全力以赴开展除雪破冰，抢修供电供水等公共设施，恢复交通秩序，救助慰问受灾群众，取得抗灾救灾的决定性胜利。为缓解道路交通压力，许多地方政府和单位号召外来务工人员留在本地过年，主动关心他们的生活并对他们进行了春节慰问。全国有20多个省市区相继启动临时价格干预措施，确立重要商品的提价申报和调价备案机制。与此同时，社会各界大力弘扬“一方有难，八方支援”的优良传统，众志成城，积极投身抗灾救灾活动，踊跃灾区捐款捐物，有关地区还向灾区派出抢险队伍、免费提供救灾物资全力支持灾区重建工作。 可以说，我国政府等公共部门在应对雪灾危机中采取了多重有效的措施，组织领导工作比较到位，应急管理预案得到启动，一些超常规的政府行政干预手段陆续出台，各种资源和力量得到充分的调动，交出了比较满意的答卷，总体成绩值得肯定。尽管大雪压境，但社会没有出现混乱现象，整个城市比较稳定，社会秩序基本运行正常，各项保障供应工作能够及时跟上，总体物价未出现异动和大幅度持续上涨，群众生产生活得到最大程度的保障。 三、我国危机管理在雨雪冰冻灾情中暴露的问题及教训 我国南方出现这么大范围的罕见降雪，产生如此重大的灾情，固然有客观的无法避免的原因，但同样反映了我国公共危机应急管理还存在诸多不足和缺陷，教训值得深思和总结。 第一，公共部门应对灾害危机的准备不足，包括基础设施、管理、应急手段等。准备不足，就会在突发事件来临时显得仓促，甚至遭受重大损失。在雪灾中，南方许多电厂电煤告急，供电形势异常严峻，说明国家应该提前做好煤炭储备。本年度，我国很多煤炭供应企业没有提前启动储藏预案，有的煤仓都没有填满，煤炭量逐渐减少时没有得到及时的重视。另一方面，由于南方天气骤然转冷，很容易造成用电量的大幅增加，电厂耗煤屡创新高，供不抵耗，也导致存煤快速下降。不仅如此，加上山西等省市加大煤矿安全整治力度，全国煤炭资源供给偏紧，特别是春节期间煤矿放假停产，进一步加剧资源紧张。我国华中电网、华东电网和南方电网三大电网在雪灾中遭受重创，部分地区电网骨干线路覆冰总长度数千公里，很多线路平均覆冰厚度达40-60毫米，进而引发断线跳闸事件，诸多铁塔也也因不堪重负而倒塌，这其中也有电力设施设计值偏低的原因。目前我国铁路绝大多数列车都是电力机车，由于京广线湖南段、沪昆线怀贵段多处地方电网断电，电力机车无法正常牵引，加上许多铁路线的信号系统无法开放，致使运输受阻，大量旅客滞留。这说明铁路系统的各种类型的机车配置不尽合理，并需要进一步加强与地方供电部门的协调配合。 南方很多省份由于很少降雪，主要以抗洪抗旱未主要灾害品种，未将雪灾列入应急范畴，各部门缺乏也缺乏防雪灾实际经验。南方高速公路普遍缺少专业除雪设备和机械，有的地方甚至出现有扫雪机却无人会用的局面，遭遇百年不遇的大雪后许多道路只能依靠费时费力低效率的传统人海战术来清理积雪，再加上警力不足，严重贻误了最佳除雪时机。南方高速公路及桥梁在修建时也没有考虑雪灾因素，坡度上一旦积累了冰雪即不能通行。南北交通大动脉京珠高速公路湖南段交通一度严重受阻，滞留的车辆数以万计。有些南方城市发生大范围水管冻裂现象，这也与目前水管材 料抗冻能力不强有关，反映了市政设施设计缺陷。 第二，公共部门应对灾害危机的反应和应对措施相对滞后。根据中央气象台专业人士分析，这次暴雪极端天气最直接的原因与太平洋上出现的“拉尼娜”现象有关。如果有关部门能够在出现恶劣天气的征兆的初期就做好各项应对准备工作，灾害造成的损失无疑会减小很多。从从公开媒体所显示的信息来看，各省遭遇冰雪灾害天气以来，有关部门在初期重视程度不够，抗灾救灾往往停留在单兵作战阶段。在暴雪持续发生灾情不断蔓延扩大的中后期，中央及地方部门才启动了系统性的应急措施，应急响应能力偏慢。有些地方发生旅客拥堵滞留情况后，往往要等省、市乃至区有关部门层层召开会议后才能拿出相关方案，延误了宝贵的时间。有的地区交通瘫痪后一味采取封路措施，未能及时采取警车带路引流的办法，替代运输线启用程度不够。贵州在经历持续凝冻天气后，一些地区物价飞涨，一支10厘米左右的蜡烛曾卖到了10块钱，大米、食用油、蔬菜等生活必需品一时间奇货可居，地方政府没有能够及时采取紧急措施稳定市场物价。 第三，公共部门灾情信息披露不够及时，一定程度上存在报喜不报忧的现象。在这次大范围雨雪中，往往一地的高速公路在清理冰雪后开放，而相邻地区恰好关闭，很多车辆也因此堵在高速上，不知何时能离开，也不知前方公路是否仍在封闭中。广州等地的火车站出现旅客大规模滞留现象主要原因固然是恶劣天气造成的交通中断，信息沟通不健全也是重要诱导因素，铁道部门在一段时间内没有向媒体、公众完全清楚明白地发布信息。另外，广东地区的大多数电视台、电台等媒体大量使用粤语进行播音也人为加剧了外来务工人员掌握天气出行信息的障碍。 第四，公共部门对应急预案的理解和认识不到位，预案质量不高。目前，各地政府和各部门大都制订了相关应急预案，但是这些预案，包括《国家自然灾害救助应急预案》，很多都是在原则层面加以规定的，在这场跨地区、跨部门的大范围雪灾的应急上缺少特别专项的、具体的应急方案，应急机制并没有深化下去。同时，国内应急体系的建立和运作缺乏情报学基础，缺乏系统性、可操作和协调性，存在各自为政现象，违背了应急处理的基本原理，有的应急预案成了变相的政府报告，没有把应急预案从纸上带入市民的现实生活中去，效应远没有发挥到最大化。 四、关于健全完善我国公共危机管理的建议对策 在现代社会，公众对政府公共部门执政能力的要求越来越高，不断加强公共政策水平是其中应有之义。危机管理作为政府公共政策的重要组成部分，应该予以足够重视。 1、积极推动公共危机应急体系重构 2003年非典以后，中国政府和各级地方政府高度重视灾害应急体系的建设，中央层面出台了总体预案，20个专项预案和85个部门预案，地方各级政府也出台了相应的预案，包括企业、社区都出台了预案，有效地提高了我国的灾害防御能力和紧急救助能力。但是，在这场应对暴风雪的战斗中，也暴露出我国公共危机的管理体制还存在不少缺点，急需改进。一些地方反应迟缓，组织救援不及时、不到位，一些部门信息不通、指挥失灵，致使灾害现场公共服务缺位。有些地方的应急方案缺少预见性、前瞻性，对可能出现的问题估计远远不足，致使受灾损失被人为放大。 在机构建制上，国家应成立高级别的专项应急指挥部，组建一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，以降低协调成本，加强各部门的及时沟通和联动效果。各地各部门的高层要重视危机事件，组建熟悉危机管理的高效管理团队，提高战略决策效能和危机应变能力。中央和地方要在应急中实现良性互动，多部门、跨地区的联动协调机制需要细化。危机应急体系的建立、应急预案的制订，要舍得投入，提前进行专业的研究和设计。在危机应急预案中要把“短板”补齐，涵盖各种可能发生的情况，细化专项的、具体的应急方案，加强应急灾害的风险分析和风险评估，建立完善的灾情预报系统以及必要的惩戒体系。每次灾害后都要有总结机制、学习机制，以发现问题，对预案作更新和改善并积累经验。 2、加快研究公共危机和紧急状态立法 完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障，有了法律和相关预案，就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。美国在涉及到大范围的、区域性的事态，通常会宣布紧急状态，使用特别的法律授权来采取封路、停运等各种应急措施。2006年1月，我国出台《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年8月，又出台《突发事件应对法》。但是，我国目前主要还是在已有法律秩序的框架下应急，人为性随意性强，没有专门法律出台来规范。今后我国要加快研究和立法进程，将危机管理纳入法制化的轨道，进一步研究和界定什么条件下可以启动紧急状态立法、可以宣布一定范围内的紧急状态等。 3、加强公共危机信息系统建设 媒体作为政府危机管理主体的一个组成部分，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。在社会突发性危机事件的处理和应对中，我国政府应着力构建危机管理者与媒体两者之间的良性互动关系，使媒体成为传播政府决策的途径、公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。公共部门要全面树立信息公开意识，畅通公共危机信息发布传递渠道，严厉制止信息瞒报和封锁的地方保护主义行为，消除流言的产生和散布。 4、注重社会公众危机风险意识教育理性的国民危机意识是公共危机管理的基础，国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。对一个国家而言，理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，许多国家不仅注重强化公共管理者的危机管理意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。如今各种自然灾害频发，极端天气和自然灾害在未来会更频繁，政府公共部门除了要把日常应急机制转变成日常准备机制外，还应该组织群众和ngo组织加强平时的灾难演习，让民众知道如何进行自救和相互救助，减轻政府的负担。社会公众要提高对危机的准备意识，克服危机认识上的问题，尤其对低概率、高威胁的事件要强化风险意识。
作者单位：民盟南通市委 （上海交大2006级mpa专业研究生）226006
2008年2月18日