政协提案是参加政协的民主党派、团体和政协委员向政协全体会议或常务委员会提出的，经提案委员会审查立案后交付有关单位办理的书面意见和建议。它是人民政协履行职能的一个重要方面，是政协委员行使民主权利、参政议政的一种重要形式，也是协助党和政府联系各方面代表人士，听取意见，实现决策民主化、科学化的一条重要渠道。
政协提案的基础是社情民意，即舆情，其是一个宽泛的概念，是一定时期一定范围内社会公众对社会现实的主观反映，是群体性的思想、心理、情绪、意志和要求的综合性反映。从本质来看，民意是言论市场的产物，若以言论市场的动态层面来分析，民意则兼具高度不确定、模糊与变动的特质。同时，也应该看到，社会公众对于具体事物的判断有很大差距和变化，但是每个人看待问题的核心价值和内在逻辑却是相当确定的；大家发表的意见在一开始可能极为纷繁，但用公开方式表达出来后，经过相互沟通，就可能达成某种共识，而这些具有共识性基础的意见、情感和行为倾向就是民意在理论和实践中发挥作用的关键所在。
因此，如何将一个相对客观真实、代表大多数群体的“民意”变身为一个有质量、有质效的政协提案就显得尤为重要，这涉及一个科学化、规范化的运作过程，即如何在政府层面，尤其是社会公共政策制定过程中，将真实的、价值性比高的民意的收集、民意的归纳和民意的落实，与国家社会管理公权力运行制衡衡平下，通过不同阶段的规范化处理，以抑制民意的多变性和非理性部分的反向作用。
一、民意的收集
民意的收集即提案所涉问题的确认，它是提案的前提和基础。美国学者利文斯顿说，“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用比较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多”。
虽然民意问题是一种客观存在的状态，某一项社会问题在进入社会公权力视野之前，就已经是一种客观存在的状态了，但是它不会主动进入政策决策者的考虑之中，其必须采用多渠道、多平台、全方位的民意采集途经规范化运作民意发现过程。
规范化的发现民意过程，就是对与其相关的公共事务或现象所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向，通过民意调查等方式进入社会公共政策甚至于国家立法制定主体的视野的过程。而作为政协提案视野下的民意，必须是意识到现实中某些问题、某些现象直接或间接导致某一类人、某一个群体在情感、意愿上难以接受，难以得到满足，必须通过政府层面加以解决、加以落实。记得笔者刚加入政协组织时所提的第一份提案是加强公益性公墓的规范管理问题，那时是九十年代末，新农村建设刚刚起步阶段，政府号召凡有丧葬入葬尽量进入当地公益性墓地，进行统一管理，倡导不要占用山地、良田或耕地，然而实践中响应执行的并不是很到位，伴之怨言、怨恨之声不乏有之，剖析原因主要是公益性公墓进入成本高，且有的出入不太方便、祭扫更不方便，为此不予配合。笔者当时在法院工作，在办理涉农“三上交”案件时，经常身处农间田头，办案接触中首先听到案件当事本人的想法甚至抱怨意见，其次是村其他农户的，再之是其他乡镇、村百姓群众的想法和意见，这一代表该群体层面对公共政策反映出的情感和意愿上难以接受的问题，我觉得有责任、有义务作进一步调研后向上反馈，事实映证该提案被政协主席团列为重点督办提案。
如何最大化真实地反映这样一种语境下的“民意”，笔者认为，作为委员个体层面，在进行提案收集民意时应首先建立在认真调研基础上，然后进行剖析论证与社会公共政策层面、公权力运行制衡下价值衡量，即进行可行性论证，而不是随意一提以增加公共运行成本。而相对于相关机关须建立专门的民意调查机关和民意采集渠道，在此基础上，形成权威的、连续的和涉及内容广泛的若干民意测验机构；其次，人大代表、政协委员等民意人士应该逐渐专业化、专职化，并强化他们与人民群众之间的宽泛联系与约束关系，以促使民意的反映更有质量；再次，网上调查与网下调查实现联动，使民意调查兼具代表性和经济性的好处，使网络作为一种反映民意的活跃渠道越来越有效地融入到规范的民意采集程序中去。
二、民意的归纳
民意的归纳是政协提案规划的实质内容，表现为社会中非政府主体对公共政策方案内容的实际参与，它侧重于公共政策制定的实体性要求。在现代社会，政策规划完全有政府部门独立完成的情况已经越来越少，规划主体多元化在世界范围内已经成为一种发展趋势，政协提案也需要重视公共主体的实际参与。
政协提案的规划和确定，具有一定的特殊性。因为政协提案的出台带有强烈的目的性，即要解决所针对的问题，取得预期目的。而这一切都不是决策者单方面能够决定的，还必需考虑目标群体，即政协提案直接作用和影响的对象。如果某项政协提案被政策对象所广为认可和接受，则该提案的承办落实要相对容易，相反则要困难的多。因目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一，故在政协提案规划阶段，“民意的归纳”要求方案充分体现社会公众对提案问题的态度、情感，以实现其可行性和可操作性。
规范化的归纳民意的渠道，许多西方国家先后采纳了听证制度，其核心原则是增强提案的透明度，推进最后决策的民主化。就我国现状而言，一方面，扩大公众参与政协提案的渠道，提高民意在政协提案环节的互动性、专业性与规范性；另一方面,提高公众参与政协提案的主动性，逐渐淡化政协提案的神秘色彩，让公众了解政协提案对自身利益的重要性，增强其对政协提案的义务感。
在这里，特别要强调的是，在网络化日益发达、“网络暴民”横行的今天，我们一定要严加甄别网络“民意”，谨防机械化、简单化地将此类“民意”归纳为政协提案中的“真实民意”。
三、民意的落实
民意的落实是政协提案最终有效化的出发点和立足点，本文主要侧重于落实到公共政策的最后制定，而不包括那些单一的、具体的措施就可以解决的实际问题、现象等。民意的落实是政协提案的最终环节，是指按照政协提案程序抉择的政策方案上升为公共政策获取合法地位的过程，它侧重于公共政策制定的程序性要求。
民意的落实既是公共政策执行中所需产生的效果，更是在制定政协提案就应该关注的出发点和立足点。因此，政协提案所关注的最后“落实的”民意，首先赋予了提案所涉各方处遇的正当性，更为重要的是给出了社会生活中的行为指针。因此，政协提案视野下公共政策制定的“民意落实”内在意蕴即是衡平所涉事项社会各方之间的利益关系。这种“衡平”一定程度上意味着各方利益在一定限度内的“让步”与“妥协”，这种“让步”与“妥协”有时候不得不需要去“引导”某一方面的民意，以达到各方利益衡平的最终落实。更为重要的是，这里的“衡平”民意，从另一个层面也是引导公众接受国家的正常的公共政策制定与落实以取代私力救济的非理性的做法，化解和满足公众对社会公共问题的激愤、报应情感。
民意落实的出发点和立足点，要求规范的公共政策合法化过程包括法定的决策主体、法定的程序以及公共政策的可操作性。当前我国的包括落实政协提案在内的公共政策决策程序中，存在着大量的领导人讲话和会议报告作为合法化的依据，由于缺乏民意沟通，导致公共政策神秘化色彩，进而有损公共政策执行效益。公共政策的有效化要求参考正当程序进行公共政策提案、草案的公示、论证和表决等步骤，最大限度的知民意、体民意，并在此基础上将公共政策以民众可知的形式固定下来，并认真督促加以落实。
（作者：溧阳市人民检察院 黄东英）