黄贤金
（南京大学国土资源与旅游学系，南京 210093）
中国土地制度是中国经济社会制度的重要组成，也是60年来对中国经济社会发展影响最大、更是在今后对中国经济社会发展产生更大影响的制度之一。当前我国正在进行《土地管理法》修改工作，也希望新的《土地管理法》更能反映中国土地制度建设与改革的规律与方向。这里着重在分析60年来中国土地制度改革轨迹以及今后发展方向的基础上，提出了中国土地制度建设与改革的基本原则，并注重阐述了中国土地产权制度、中国土地市场制度、土地财政制度、土地管理制度等的建设与改革问题。
一、 从政府主导到市场主导：60年来中国土地制度改革的轨迹及今后方向
1949年以来我国土地制度改革先后经历了政府主导、政府与市场共同作用两个阶段。通过这两个阶段土地制度改革过程的分析，以及我国市场经济体制发展的方向，也可以看出今后我国土地制度改革的主要方向：
（一）1949-1978：政府主导或意识形式主导时期：从私有制到自愿组合的初级社，到强制参与的高级社以及人民公社。
1949年开始我国政府开始兑现“打土豪，分田地”承诺，于是实行了短时期的土地私有化制度。但由于土地私有制影响了农业生产要素在更大的层面上进行有效的配置，并且担心出现“新地主”、“新雇农”问题，我国开始推进农业合作发展。从一开始的初级社，到后来强制农户参与的高级社乃至人民公社制度。
从而使得这一阶段的土地制度改革更加讲究政治目标，否认个人的物质利益。从土地私有制到人民公社制度的演进过程中，农户不断丧失了参与合作的博弈权利，在“大锅饭”的体制下，农户也丧失了劳动积极性，导致出工不出力，农业生产效率低下，由于粮食生产能力和储备水平严重下降，从而也导致了三年自然灾害期间所带来的巨大生命与财产损失。
这一制度背景下，虽然缺乏制度效率，技术创新的动力也不足，政府试图通过围湖造田、围河造田等方式增加粮食生产能力，但事实证明，土地制度对于粮食生产能力具有根本性影响，即便增加了耕地面积，粮食产量仍然长期徘徊，在这30年里粮食安全始终是政府最大的忧患。人民公社后期虽然通过建立独立核算的生产大队、生产队制度，但由于未能从根本上调动农户的农业生产积极性，都没有起到更加积极的效果。
（二）1978-2008：政府与市场共同作用，尤其是市场配置土地资源的作用不断增强。
迫于粮食安全的压力，1978年中国开展了以承认个人物质利益为主导的农村家庭联产承包责任制度改革，从而极大地调动了农户的生产积极性，也通过制度创新，有效地解决了长期困扰中国的吃饭问题。此后，农村土地制度改革进一步深化，20世纪80年代沿海地区率先开展了农村承包地流转以及农村乡镇企业用地有偿使用，以及20世纪90年代开始的农村四荒地拍卖、乡镇企业用地有偿使用、农村宅基地有偿使用和超面积罚款制度（后由于减轻农民负担而取消），以及所进行的农村建设用地流转制度等一系列改革，都从不同方面推进了农村土地市场化配置水平。
随着市场化改革的推进，市场机制在国有土地配置中的基础上性作用也不断增强，城镇国有土地有偿使用、土地出让制度得以积极推进，而且土地出让范畴也从房地产、商业用地推及到工业用地。此外，城镇国有土地市场发展也不断深化，土地抵押制度也得到积极推进。
虽然当前政府还没有从司法上明确界定征地范围，但30年来征地制度改革的市场化水平也在不断提高，包括征地补偿标准不断提高，多元化补偿机制的建立等，都日益使得被征地农户得到更多的土地权益补偿。
从土地管理工作来看，土地市场制度的基础性工作也得到了积极的开展，包括进行了城镇国有土地以及农用地的定级估价等工作，为公开、公平、公正土地市场体系的形成提供了基础。
（三）2008年以后：土地市场的主导性不断增强，政府管制更加有序。
随着中国经济发展日益融入全球经济体系，市场经济体制不断健全，土地市场化的主导性作用将得到持续增强。同样，随着土地管理制度尤其是基本农田保护制度、土地规划实施管理制度的不断加强，政府管制也更加有序。土地市场化主导性不断增强着重体现在：
一是土地市场的范畴。从点的市场到面的市场得到全覆盖。改革开放30年来，中国土地市场建设着重体现在城镇国有土地上，而由于体制、机制等方面，农村土地市场发育相对滞后。随着十七届三中全会有关农村承包地流转政策、农村建设用地流转的全面实施，中国土地市场将成为城乡全覆盖的土地市场体系；
二是土地市场的深化。长期以来中国政府十分重视土地市场体系建设，自2008年十七届三中全会确定了农村土地流转建设方向与目标后，相对系统、完整的土地市场体系基本形成，土地市场业已进入了深化发展时期，例如，随着地方债发行制度的实行以及征地制度改革的深化，土地证券市场制度将得到发展；
三是征收市场的发展。土地征收虽然是政府的强制性行为，但随着农户土地权益意识的日益增强，土地征收补偿中的市场谈判日益突出，即便从2009年开始实施具有前置性补偿性质的征地区片价制度，其仍然会有较多的市场谈判。从今后来看，征收价格将实现从补偿价格到市场价格的转变，而且不仅考虑对于征收地块的市场补偿，还考虑到相关的连带损失补偿。
二、 中国土地制度建设与改革的基本原则
在中国建设与发展的前30年，主要是以单一的政治目标为主导；后30年则主要强调经济目标。从今后来看，中国土地制度建设与改革主要遵循的基本原则是：
一是公平原则：着重是土地收益分配的公平性，即建立涨价归公的机制，让社会更多地共享土地收益。（1）由于政府投资所带来的土地收益增值应该归社会公众分享；（2）在符合土地利用总体规划的前提下，国有土地与集体土地享有平等权益，从而更有效地推进新农村建设，促进城乡统筹。
二是效率原则：将更加注重通过提高土地市场化水平促进城乡土地资源优化配置，尤其是将土地储备等市场化运作模式引入基础设施用地配置，不断提高基础设施用地效率，减少基础设施的低水平重复建设。
三是民生原则：增强普通住房尤其是廉住房、经济适用住房等用地保障能力；重视被征地农户可持续生计保障制度建设；更加重视和加强耕地保护尤其是基本农田保护，增强粮食安全保障能力。
四是服务原则：土地资源是资本+服务，其不仅具有商品或资本的功能，而且也具有提供生态环境服务的功能。随着人们对于生态环境有着更多的需求，土地的生态环境价值也将更加突出。为此，土地生态环境建设与保护将得到更多的重视与推进。
三、从模糊产权到清晰产权：中国土地产权制度建设
（一）模糊性是中国土地产权的重要特征
60年来中国土地产权的一个重要特征就是模糊性，主要表现为：
（1）国有土地所有者名义上为全体劳动者共同所有，实际为各级政府所占有；
（2）随着村级集体经济合作组织的异化，政府通过对集体土地权益的直接侵占、村庄合并和干部任免等方式的间接侵占等形式，影响了集体建设用地权益的保障与实现；
（3）农村集体土地权益关系不够明确，主要体现在：集体和农户的土地收益关系不够明确，农村土地承包权的债权性质也一定程度上防碍了农户土地权益保护，此外，其他农村土地使用权权益实现也受到了严格的限制，包括农村建设用地流转、抵押等；
（4）土地产权与其他资源产权的关系不够明确，也是土地产权模糊性的一种体现。包括：土地产权与矿产资源产权关系不够明确，土地产权主体不能分享矿产资源开发的收益，却承受了矿产资源开发所带来的生态环境损失以及次生灾害。此外，地权与林权、水权、海域使用权等关系也不够明确。
（二）模糊产权的绩效与代价
模糊产权的绩效突出表现为政府集聚土地收益发展工业化、城市化提供了重要基础。因此，这就使得政府在改革开放前30年通过工农产品剪刀差方式、改革开放后30年通过截取土地收益方式促进经济社会发展提供了可能。尤其是20世纪90年代以来，土地财政业已成为政府重要的财政源泉。
但在取得工业化、城市化快速发展的同时，由于模糊产权降低了政府占有土地的成本，从而也带来了相应的代价。
从上图可以看出，模糊产权最大可能地释放了政府对于土地占有的潜能，使得无论是政府诱导型还是政府主导型的土地占用行为达到极至。当然，过度的土地占用，引导了更多的产业资本、金融资本、财政资本的投入，从而影响了经济发展的质量，带来了低水平重复建设，也降低了经济发展的竞争能力和可持续性增长能力。
（三）清晰产权：中国土地产权制度改革设计
虽然模糊产权清晰化也提升经济社会发展的土地占用成本或获取土地的交易成本，但为了提升中国经济的整体竞争能力，仍然有必要不断推进模糊产权的清晰化，从而实现土地权益与产权成本的聚焦[1]。此外，随着农户土地权益意识的不断增强，尤其是中国经济朝又好又快方向发展，中国土地产权制度也正朝着产权明晰的方向发展。最终将实现以下目标：
一是产权主体清晰。主要是：国有土地宜实现各级政府分别所有，中央主要拥有公益性强的用地，包括重要生态湿地、重要流域用地等，越是地方政府，其所有土地的经营性越强，从而有效抑制地方政府过度经营土地的行为；集体土地具有排他性尤其是不受政府干预的所有权，从而有效保护集体土地权益；赋予农村土地承包权的物权性质，从而增强农户自身保护土地权益的能力。
二是权益关系清晰。政府合理分享由于公共投资所带来的土地增值，从而避免由于公共投资空间不公平，所带来的土地收益分享不公平问题，同时也有利于公共投资的回收与再投资；集体与农户土地权益关系更加明晰，集体与农户对于集体土地收益具有明确的分配比例。
三是市场关系深化。公平市场是土地收益合理分配的平台与基础，清晰产权权益的实现也离不开土地市场平台的作用。从土地市场关系来看，在符合土地利用总体规划以及相关法规（如《土地管理法》对土地征收范围的规定等）的前提下，国有土地与集体土地、集体土地内部自由交易的市场关系体系将得以形成。
四是权利关系明确。主要是土地资源与相关自然资源产权的关系更加明确，从而使得收益与成本能够在不同资源开发利用过程中合理取得或补偿。包括地权合理分享矿产开发、林权转让、水权配置的相关收益，以及合理协调地权与海域使用权的相关关系以及海域使用权转换为地权的方式与利益补偿或分享方式。
四、 从分割市场到统一市场：城乡土地市场一体化
中国土地制度改革的过程，也是土地市场化配置程度不断提升的过程。60年来中国土地资源配置经历了从改革开放前拒绝市场机制参与到改革开放后注重市场机制引入的两个30年，不断加强土地市场制度的建设，在土地市场体系上取得了积极的成效，使得土地市场从城乡割裂逐步形成城乡统一的体系。
（一） 城乡土地市场的二元性特征
虽然自从改革开放以来土地市场发育迅速，但由于长期存在的土地产权歧视尤其是城乡土地市场体制的障碍，城乡土地市场的二元性特征并没有随着城乡二元经济结构的打破而得到调整。其主要是：
虽然城镇国有土地出让、转让市场和农村集体土地流转市场都发展迅速，但城镇国有土地与农村集体土地之间缺乏市场交易，集体土地征用成为农村集体土地转变城镇用地的主要途径。
城乡土地市场的二元性特征，一定程度上影响了农村集体土地权益的实现，使得农村集体土地难以持续分享城镇发展所带来的土地增值，不仅如此，由于相关部门长期采取“掩耳盗铃”的政策，对快速发展的农村集体建设用地流转市场视而不见，也使得农村集体建设用地流转市场长期处于管理失范的状况，如使得小产权房、城郊农村建设用地租赁市场等问题日趋严重。此外，还影响了城市技术、资金等要求转移到农村区域，从而影响了农村集体建设用地尤其是城郊区域农村集体建设用地配置效率的提高。
（二） 城乡土地市场一体化
在符合土地利用总体规划与相关法规的情形下，城乡土地将按照产权放开的原则进行交易。具体表现是：
一是资本、技术等生产要素可以在国有土地区域、农村集体以及农村集体之间自由流动；
二是集体内部的成员权可以流转到集体外部，但不影响集体土地权益的保障；
三是形成城乡统一的定级估价体系，即融城镇国有土地、农村集体建设用地、农用地于一体的定级估价体系；
四是加强农村集体土地市场规则的建设，如政府实施优先购买权制度，从而防止农村集体竞相低价出让土地所导致的土地权益损失；国土资源部门介入农地流转市场管理，包括规范农地流转制度、规范农地流转价格，以及引导农地按照耕地保护尤其是基本农田保护的要求进行合理流转等。
五、从土地出让到增值分享：土地财政制度的改革
土地出让制度是中国在市场经济体制建设中的重要成就，其有效地推进了中国土地市场化发展，尤其是工业化、城市化的发展。但土地出让制度所带来的低水平重复建设问题以及现行土地出让制度所带来的土地财政效应能否持续？都引起了全社会的广泛关注。从长期来看，迫切需要从经济社会又好又快发展尤其是土地财政制度重构等方面进一步完善相关制度。
（一）土地出让制度的困境
当前土地出让制度面临的问题主要在于：
一是土地批租过于激发了地方政府的“卖地热情”，从而导致土地批租总量失控，造成大量土地批而不用；批租用地结构失调，居住、商业、办公等比例过高；缺乏与城市建设发展规划、土地利用总体规划相适应的批租计划，从而导致短期内过多出让，造成工业、房地产等建设用地供过于求；对于土地批租缺乏空间上的合理引导，造成城市建设的混乱与无序[2]。例如，2003年北京市土地购置面积比2002年增长了37.3％，达到近
二是批租还是年租？该观点认为20多年来将土地批租当做土地资本化、市场化的唯一途径，换来了城市基本建设超常规的发展，但却牺牲了巨额的级差地租收益，抬高了城市化的门槛；政府一次性获得的批租收入相当于50到70年的地租，也造成了中国经济畸形发展。因此，建议采取年租制，使全民的土地所有权在经济上得到完全的实现[4]。有的甚至提出通过物业税取代土地出让金。
三是中央政府与地方政府土地权益关系不对等。城市国有土地属于国有，国家拥有对于城市土地的所有权，但事实上，土地出让权利业已掌握在城市政府手中，中央土地主管部门对之没有有效的约束力[5]。
四是土地财政制度的可持续性。随着可出让土地日益有限，尤其是征地、拆迁制度改革的推进和房地产市场发展的渐进性，都使得土地财政制度的运行正面临着越来越严峻的挑战。
一是合理确定土地出让基金的收支。将土地出让金纳入土地出让基金统一管理，用于耕地及基本农田保护、生态环境建设、基础设施及公共物品建设以及失地农民社会保障、土地储备等方面，减少将土地出让金用于城市建设的比例，从而抑制政府对于土地出让的冲动。
二是规范土地出让基金的投资领域。随着中国证券基金市场品种的不断创新，土地出让基金未来可选择的投资品种也会增加。例如，美国等西方发达国家普遍发行的市政债券，其稳定的收益率吸引了众多的投资者[6]。市政债券是我国未来可能推出的新品种，也是未来土地出让基金的投资对象。同时，还需要将土地出让基金用于城市弱势群体廉租房的建设与运营，不断提高其住房水平。
三是建立不动产财产保有税制度，从而解决因为实行土地出让基金制度改革而造成的地方政府财政收入减少问题，为建立长期、稳固的公共财政提供可能[7]。由于不动产财产保有税制度实施的经济社会环境需要逐步营造，可以先对出让的经营性用地实行土地租金，从而使得由于公共投资所引起的土地增值能够归政府或公共所有。
五、从服务政绩到服务民生：土地管理制度的改革
随着政府职能的完善，尤其是土地管理制度的深化改革，中国土地管理制度也正沿着从注重服务政绩到更加注重服务民生的转变。着重是从将有利于改变中央政府与地方政府土地管理目标的偏离问题，更加有利于中央政府尤其是耕地保护目标的实现；“大家”与“小家”即地方政府与被征地农户的矛盾将得到有效协调，尤其是被征地农户可持续生计问题将得到更加积极的关注；土地利用经济与生态的协调性将得到加强。
（一）服务政绩土地管理制度的主要表现
服务政绩土地管理制度的主要表现是：
（1）诸侯经济发展倾向的土地供应制度
诸侯经济发展倾向土地供应制度的典型性特征就是地方政府通过实施土地优惠政策，积极推进地方经济发展。土地优惠政策主要体现在土地价格上，地方部门在区域竞争愈发激烈的背景下，通过竞相压价来吸引投资。
（2）服务地方经济发展的土地管理制度
从土地管理的职能来看，仍然是着眼于服务地方经济发展，而不是调控地方经济发展。突出表现在：一是按需供地；二是土地利用规划约束性差；三是集体决策，法不责众。集体决策客观上成了处置地方政府违法用地行为的保护伞；四是部门利益的实现对于地方政府行为的依赖性强，从而客观上造成在制度设计时突出服务地方政府的目标。
（3）投资引导和财政增长导向的土地收益分配制度
从土地收益分配制度来看，存在着投资引导和财政导向两种倾向。政府着眼于推进发展，以吸引投资多少和gdp增长情况作为地方政府政绩的考核目标，使得政府在土地征用时努力维护投资和财政增长的双向目标，从而各地不同程度上损害了城乡居民土地权益。
（4）工业优先、城市扩张偏向的土地占用制度
即便当前中国工业化、城市化的效率在一定程度上是依靠牺牲弱势群体利益以及社会公众利益（如环境污染、农地减少等）或持续发展的机会方式来实现的，在用地上是采取的工业优先、城市扩张偏向的土地占用制度。
（5）限制公平竞争和公共利益保障的土地市场制度
突出表现在：一是限制或抵制农村集体建设用地市场制度的建设与发展，从而客观上放大了政府实施土地征用的权限；二是积极推进以土地收益利益最大化为目标的土地储备制度，而忽略了以推进城镇基础设施建设市场化及普通住宅、经济适用住房等建设的公益性土地储备制度，从而使得公共利益难以有效保障。
（二）服务政绩土地管理制度的主要问题
由于体制、机制等方面的原因，在较长的一段时期内，中国土地管理制度主要表现为：
一是中央与地方的目标偏离。现行体制激发了地方政府发展经济的动力，但也带来了经济质量不高、低水平重复建设的问题，表现在用地上是用地效率不高，土地用途管制制度难以得到严格落实。一个最为突出的表现就是，2008年救市热情高于2004年以来调控房市的热情，若如果前几年中央政府调控房市的政策得到积极的落实，则即便出现金融海啸，中国房地产市场仍然可以保持持续发展。而粮食安全以及耕地保护尤其是基本农田保护则更主要地体现为中央政府的意愿。
二是政府与农户的利益矛盾。尤其是体现在征地过程中，地方政府与被征地农户之间的利益矛盾较为普遍，被征地农户贫困化、可持续生计难以有效保障等问题十分突出。若得不到必要的关注，长期积累的征地问题，也将可以演化为区域性的社会稳定问题。
三是生态与经济的冲突加剧。由于长期不够充实生态环境问题，加之生态环境问题具有累积性，造成区域性土地退化、水土失调、土地污染等问题十分突出，例如，仅2005年中国由于过度施用化肥所带来的外部性成本就高达667亿元[8]，因此，无论是对全球变化，还是经济社会可持续发展都造成了不良影响。
（三）服务民生：土地管理制度的新目标
一是粮食安全是最根本的民生问题。在强化地方政府责任考核机制建设的同时，以粮食安全为核心，建立耕地保护的粮食安全、生态安全、能源安全、社会稳定等功能的补偿机制，增强地方政府、农业企业、农户保护耕地的共同责任感，从而切实保障中央政府耕地保护尤其是基本农田保护目标的实现。
二是分别结合主体功能区划、省内耕地易地占补、建设项目占地等土地生态占用，建立区际性、地区性、项目性等多元化的土地生态补偿体系。此外，还需要在国家与国家之间，考虑土地利用对于全球变化的影响，以及其补偿的实现机制建设。
三是被征地农户可持续生计制度不仅关系社会稳定，也关系到发展的公平问题。这就需要：完善被征地农户的社会保障机制，尤其是建立社会保障的增长机制；建立征地前评估制度，合理满足被征地农户的合理需求；建立征地后评估制度，时刻关注被征地农户生计及相关社会问题。