民盟江苏省委经济工作委员会主任、南京大学国土资源系主任黄贤金反映:
随着十八大报告提出“新型城镇化”以及中央经济工作会议提出“积极引导城镇化健康发展”的战略安排,这似乎又给地方政府发展经济注入了“兴奋剂”,各地又出现了新一轮的土地热卖。如何“围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展”,需要有积极地用地政策加以调控。
自1996年以来,我国城镇化进入了快速发展时期,人口城镇化率从1996年的30%提升到了51%。但,这一时期快速城镇化所引致的土地问题也十分突出,主要是:
一是城镇建设用地过度,城镇人口密度下降。由此,这一时期城镇建设用地由265万公顷增加到403万公顷,增长52%;城市人口密度从1996年的1.4万人/公里下降到7500人/公里。这与没有对城镇化用地真正形成“紧箍咒”有密切关系。非但如此,本轮土地利用总体规划(2006-2020)还通过在城镇规划圈外安排城镇用地空间拓展区(即“有条件建设区”),为城镇用地扩展预留空间,从而从用地安排上保障城镇用地供应也不无关系;
二是长期倡导的“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”城镇化政策在用地安排上没有得到体现。2000年至2010年十年间,我国特大城市用地面积占城镇用地总面积,由2000年的2%增加到2010年的17%;大城市,由2000年的12%增加到22%,中等城市,则由2000年的36%略有下降到34%,而小城镇,却由2000年的近一半(48%)下降到2010年的约1/4(27%)。这与地方政府注重城镇集聚功能,将用地空间通过优先安排新增建设用地指标、城乡建设用地增减挂钩等保障城镇用地供应“一脉相承”。
三是城镇用地中工业用地占比过高,改善人居环境的道路广场、公共绿地等用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地比例,工业用地一般不超过城市面积的10%,而我国的城市普遍超过了25%。虽然,自1990年以来工业及仓储用地占城市建设用地的总体比例已由33%减少为25%,但新增建设用地供给用于工业用途的比重一般都在30-40%,东部地区一般在50-60%,由此导致工业及仓储用地总面积由2841万公顷猛增至8580万公顷。这也说明,地方政府以gdp增长为目标的工业化引领城镇化的目标十分明显。
四是城镇用地过快增长,局部地区城镇化过快,也引致了交通用地等建设用地总规模的快速增长,一些区域严重挤压了区域生态空间用地。自1996年以来,交通用地由169万公顷增加到250万公顷,增长近47%;建设用地总规模也因此迅速扩张,由2905万公顷增加到3300万公顷,增长了14%。当前,中国三大城市群的土地开发度(建设用地占土地总面积比例)呈现较高的程度,长三角、珠三角、京津冀地区分别高达15%、12%、12%,而天津、上海以及苏州、无锡、南京等地都已达到或高于30%,远超过香港23.5%的比例,从而导致城市生态空间难以得到积极保障。
新型城镇化要实现健康发展,需要考虑“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇”政策的合理性,并通过形成规模适度、布局合理、要素集约的城镇用地体系,使城镇人口密度提升到1万人/公里的国家标准。为此,建议:
一是以资源环境承载力为基础,确定各地土地开发度及城镇用地总规模。为此,当然城市总体规划编制过程中先圈定城市范围,再推算人口规模的做法,以及土地利用总体规划编制中在虚夸的城市总体规划外缘设置城市拓展区的做法,都需要得到根本性纠正,因此,需要改变将生态空间、耕地保护置于次要位置的决策思路,在充分分析、论证水资源、能源、粮食安全、环境容量、地质灾害等的限制性影响的基础上,科学研究确定各地建设用地总规模,然后结合产业发展、人居环境等研究确定城镇用地规模及空间。
二是建设农民享受得起的城镇化,降低小城镇发展成本,为“积极发展小城镇”提供用地制度保障。(1)小城镇建设用地不在征收,只要符合城镇总体规划,由农村集体建设用地直接转用;(2)小城镇农村集体建设用地直接进入市场,并通过完善农村集体建设用地入市机制、土地股权化改革等机制,使得农村集体建设用地市场收益为农民所分享。
三是盘活存量土地和注重内部挖潜,减缓城镇化空间拓展;促进工矿、行业用地集中,提高集聚效益和用地效率,控制建设用地盲目扩张。结合国土资源部门开展的城市土地集约利用评价工作,开展全国建设用地存量及潜力调查、评价;严格执行建设用地先补后占;坚决制止重复性、投机性项目建设;出台政策促进城镇整合闲散用地,对现有低效利用建设用地进行深度开发;鼓励地方试验,加快城中村改造。
四是实行差别化城镇化用地政策。(1)控制长三角、珠三角、京津冀三大城市圈城镇用地规模,通过引导产业转移,合理控制飞机场、港口等重大基础设施建设,优化城镇用地空间;(2)通过优化交通用地布局,建设城市圈、城市间共享性的重大基础设施,提升中、西部地区城镇活力,引导城镇化适度均衡发展,降低集聚城镇化引致的高社会成本;(3)强化区域工业用地规模管制,优化生产力布局,减少低水平重复建设,以工业化质量促进城镇化质量提升。
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